开创大变革时代国家经济作用大讨论的新纲领——评马祖卡托的《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》

本文发表于《政治经济学报》第8卷，经济科学出版社，2017年6月。

贾根良，中国人民大学经济学院教授，博士生导师，中国特色社会主义经济建设协同创新中心研究员，主要研究方向为经济思想史、演化经济学、创新经济学与科技管理、发展经济学和东亚与中国经济。

摘

要

马祖卡托的著作雄辩地说明，美国是一个在创新领域中政府干预最多的国家，正是国家而非私人风险资本才是技术创新的真正开拓者，美国政府并非只是一个局限于纠正市场失灵的“有限政府”。在对西方经济学的市场失灵理论进行批判性分析的基础上，马祖卡托从西方政治经济学的研究传统出发，针对产业政策或国家在经济发展中如何发挥作用的问题，提出了一种新的研究纲领：首先，国家可以在生产和创新中发挥企业家、风险承担者和市场创造者的“企业家型国家”的重要作用。其次，国家可以像投资人那样，通过下注于多样化的“投资组合”挑选赢家。最后，通过新的制度改革解决技术创新中“风险社会化而收益私人化”的机制失调问题，探索一种替代新自由主义的社会积累体制。美国“企业家型国家”的真相再次证明了我们在多年前就已经提出的经济政策制定的格言：“按美国所做的去做而非按美国所说的去做”，但在我国，“企业家型国家”只有建立在新李斯特经济学的国家致富新原则之上，才能取得成功。

关键词：市场失灵  企业家型国家  产业政策  国家在经济发展中的作用西方政治经济学  演化经济学

作为一名演化经济学家，笔者在2008年国际金融危机爆发前就已经开始关注国外演化经济学界对新自由主义积累体制瓦解后新型社会积累体制将如何赋型的理论探索。[1]国际金融危机爆发后，笔者就通过对演化经济学家佩蕾丝研究成果的评价，及时地撰写了一篇有关制度大转型即将来临的文章，在该文中，笔者指出，就像上世纪三十年代的“大萧条”导致了福利国家的诞生一样，国际金融危机爆发后的世界经济正面临着同样的制度大转型。尽管自由市场意识形态因金融资本的垮台和严重的社会经济问题而大伤元气，但如果要强调政府干预、集体价值观念、生产资本主导和解决收入分配两极分化问题等这些与自由市场意识形态大相径庭的制度大转型，遭遇抵抗也是不可避免的。（贾根良：2009）事实证明，正是这种抵抗使笔者所谓的制度大转型拖延了七年，直到2016年，英国脱欧和特朗普当选美国总统才使该年成为大变革时代即将来临的标志性一年。在这种大变革的时代，新型积累体制将如何赋型？当然，演化经济学家佩蕾丝的研究仍值得关注，[2]但在这里，笔者将推荐演化经济学界一颗新的明星——玛丽安娜·马祖卡托——的一本新著。[3]本文将分四部分简介并评价该书的基本内容及其重要意义。

[1] 积累体制是马克思主义经济学中积累的社会结构学派的一个概念，其核心思想是长期的相对快速和稳定的经济扩张需要一个有效的积累的社会结构，包括劳资关系、生产组织结构、政府与市场关系、创新体制和意识形态等，如战后发达资本主义国家“黄金时代”的福特制积累体制。自20世纪80年代中期至国际金融危机爆发是“新自由主义积累体制”时期，国际金融危机的爆发标志着这种积累体制的危机，现在正处于其瓦解和新型积累体系的探索阶段。

[2] 笔者将在《长期停滞还是黄金时代？——世界经济前景与我国的战略抉择》等论文中继续介绍和引用佩蕾丝的研究。

[3] 玛丽安娜·马祖卡托：《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》，王中华、封岩译，贾根良校，商务印书馆，2017。

一、作者简介以及国外学者对该书的评价

玛丽安娜·马祖卡托，1968年生，四岁随父母移民美国，本科毕业于美国塔夫茨大学(Tufts University)，主修历史与国际关系，分别于1994年和1999年在美国社会研究新学院获得经济学硕士和博士学位。她于2000年担任英国开放大学讲师，2004年晋升为该校全职教授，建立并领导着“创新、知识和发展研究中心”。在开放大学任教期间，她受英国智库DEMOS的委托，撰写了研究报告《企业家型国家》（2011年）。在这个报告完成后，她就被聘为了英国苏塞克斯大学科学和技术政策研究部（SPRU）的RM.菲利普创新经济学讲席教授,这一席位从前曾相继由著名演化经济学家弗里曼（Christopher Freeman）、帕维特（Keith Pavitt）和图泽尔曼（Nick Von Tunzelmann）所担任。

早在2012年初，笔者就在互联网上搜索到并下载了马祖卡托的《企业家型国家》的电子版。[1] 2013年，当马祖卡托将其篇幅增加了一倍多并在英国正式出版之后，笔者就通知商务印书馆立即购买其版权，并纳入到了笔者和梅俊杰研究员主编的《经济史与国富策译丛》的出版计划之中。但由于笔者在过去三年多几乎将全部精力集中在经济思想史、第三次工业革命和经济史的研究上，再也没有时间亲自从事该书的翻译，否则，该书至少在2015年上半年就已出版。由于翻译者的一再拖延，以及笔者因为不满意翻译质量，又不得不找人重译，所以，直到2016年7月，笔者才拿到该书的最终译稿，并在一个多月内校订完毕。该书英国版出版后，很快就被翻译成了意大利文、德文、荷兰文、葡萄牙文、西班牙文、希腊文和波兰文，并在2015年出版了美国版。现在，除了中文版外，日文和韩语版也即将出版。

马祖卡托的声名鹊起就是因为这本著作的出版。在这本书于2013年出版之前，当中的很多观点就已经被欧盟和英国一些高层次的政府报告所采纳。出版之后，该书在西方国家引起了学术界和政策制定部门的广泛关注和热烈讨论，对于一本学术著作来说，这种状况是不多见的，因为它触及到了当前世界经济发展所面临的关键和难点问题。该书曾获选英国《金融时报》和美国《福布斯》杂志2013年度图书；在该书出版的当年，《新共和党人》杂志就称赞马祖卡托是“三位关于创新问题最重要的思想家之一”；2014年，她因为该书获得了“新政治家SPERI政治经济学奖”（New Statesman SPERI Prize in Political Economy）；2015年，该书获得德国Wirtschaft Weiter Denken图书奖。

2016年4月，马祖卡托受联合国拉丁美洲和加勒比经委会的邀请，在其总部圣地亚哥发表了第十四次“劳尔·普雷维什纪念演讲”，[2]并会见了阿根廷总统以及智利和阿根廷一些关键性部门的部长。此前，经济学家中只有两人发表过“劳尔·普雷维什纪念演讲”：诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨和哈佛大学罗德里克教授。联合国拉丁美洲和加勒比经委会执行秘书 Alicia Bárcena女士称赞说，“马祖卡托教授以事实为基础，使用一种新鲜、清楚和严密的声音，掀起了猛烈的全球经济争论，她摧毁了主流经济学不着边际的方法，还原了国家作用的本来面目：并非简单地修补市场失灵，而是新市场的一个强有力的创造者。” （Anonymity,c2017）

众所周知，西方经济学有关国家经济作用的理论是以其市场失灵理论为基础的，按照这种理论，政府除了在提供法律、国防、教育和保障私有产权等方面发挥作用外，其经济方面的职能只限于修补市场失灵。所谓市场失灵是指生产要素或行为的成本和收益在市场价格中得不到反映，或者其市场根本上就不存在，这包括五方面的内容：不完全竞争、信息失灵、负的外部性、公共产品和协调失败。在西方经济学的框架内，对于政府干预来说，市场失灵是一种必要的但不是充足的条件。充足的条件来自这样一种评估：干预的收益超过政府失灵的成本，后者包括被私人利益所虏获 (裙带关系、任人唯亲、腐败和寻租)、资源误配（例如，挑选了输家）以及与私人企业发生不正当竞争（对私人经济活动的挤出效应）。因此，在西方经济学看来，政府需要在市场失灵还是政府失灵这两种没有效率的结果上进行权衡，由于政府失灵的存在，市场失灵在很多情况下就不一定需要政府干预。例如，公共选择理论就认为，资源配置的市场失灵要靠市场自身来修正。但实际上，公共选择理论的这种看法是不成立的。

虽然市场失灵理论为政府干预提供了有益的看法，但它只是一种静态的经济理论。马祖卡托认为，市场通常会走向次优的、具有自我强化倾向的路径依赖的方向。比如，能源企业宁愿从地球最深处抽取原油，也不愿意从事清洁能源的投资。换句话说，我们目前的能源体系遵循的是100多年前所确立的碳密集型发展道路，这并不仅仅只是与市场失灵有关，而是涉及到这样一个根本性的问题：我们陷入了一个错误的市场。（玛丽安娜•马祖卡托：2017）对于改变这种状况来说，市场失灵理论没有提供任何理论指导。实际上，市场失灵理论提供的只是一种有关市场与政府关系的静态理论，但在实际的经济发展过程中，由于技术创新特别是重大的技术革命才是经济发展的根本驱动力，在讨论诸如互联网、纳米技术、生物技术和清洁技术等重大技术创新的新市场是如何创造的时候，静态的市场失灵理论无法处理这种动态的力量。

而且，在解决目前的经济金融化问题上，如经济行为日益的短期效益主义和私人融资的日益投机化等问题，市场失灵理论也是没有用处的。实际上，在解决目前市场经济面临的重大挑战上，西方经济学的严重缺陷是全方位的，正如马祖卡托和雅各布在2016年主编的《重新思考资本主义》一书的导言中指出的，“主流经济学不能解释西方资本主义在最近十年中面临的主要问题——疲软的增长、金融不稳定、下降的投资、金融化、生活水平的停滞、日益上升的不平等和危险的环境风险。”（Michael Jacobs and Mariana Mazzucato，2016: 17-18）正是基于这种认识，马祖卡托不仅从经济思想史中西方政治经济学[3]传统的著名经济学家如卡尔·波拉尼、约瑟夫·熊彼特和梅纳德·凯恩斯那里吸收灵感，而且也采用了现代西方政治经济学中演化经济学、老制度主义经济学和后凯恩斯主义经济学的分析框架。遵循西方政治经济学从“典型化事实”出发提出新理论的研究传统，本文第二节将概述美国政府在创造新技术和新市场上所发挥的关键性作用这种经验事实，第三节简介马祖卡托有关“塑造和创造市场”的国家经济作用理论，第四节将对该书对我国的启示以及不足之处做出评论。

[1] 这个电子版是作者为英国智库（DEMOS）撰写的，请见Mariana Mazzucato (2011)。

[2] “劳尔·普雷维什纪念演讲”是联合国拉丁美洲和加勒比经委会为纪念其第一任执行秘书和著名经济学家劳尔·普雷维什，在普雷维什百年诞辰的2001年设立的。

[3] 为了与目前国内的西方经济学（其代表是大学经济学教育中的微观经济学、宏观经济学和计量经济学）相区分，笔者提出了“西方政治经济学”的概念，用来表示一种与“西方经济学”相对立的经济学理论体系，它包括目前西方非主流经济学中非马克思主义的经济学各流派，请参看贾根良（2017）。

二、企业家型国家与美国自由市场经济的神话

简单地说，马祖卡托的企业家型国家理论与市场失灵理论最重要的不同在于政府是否应该直接介入生产活动。市场失灵理论承认基础研究具有正的外部性，赞同国家可以直接通过提供科研基金解决私人企业没有动力从事基础科学研究的问题，但是，他们反对国家介入应用研究和科技成果商业化等直接的生产活动。然而，马祖卡托的研究却说明，美国政府的干预并没有局限在“竞争前阶段”对基础科学研究支持的界线，而是深入到了应用研究和技术创新成果商业化的阶段：当美国通过国家科学基金(NSF)支持基础研究的同时,却又通过美国国防高级研究计划局（DARPA）、能源部高级研究计划局和国家卫生研究院 (NIH)从事应用研究，并通过诸如小企业创新研究计划(SBIR)这样的机构履行风险资本投资的职能。

正是因为美国联邦政府全程参与了突破性技术创新的基础研究、应用研究和商业化的各个阶段，在创建互联网、纳米技术、生物技术和清洁能源等领域全新的市场和部门上，扮演着企业家、风险承担者和市场创造者的角色，因而被称之为企业家型国家。[1] 然而，在世界各国特别是在我国，流行着有关美国自由市场经济的神话：美国政府是一个只限于纠正市场失灵的“有限政府”，从而在国家与市场关系特别是两者在技术创新方面的作用上产生了许多神话。在这里，我们只简单介绍马祖卡托的著作破除的三个神话。

第一个神话是：公共部门是低效的、迟滞的，私人部门是富有活力的，市场在资源配置中起决定性作用，政府只要不挡道就行了，它不应该直接尝试创建和塑造各种市场。但马祖卡托的研究却揭示出，虽然近年来美国苹果公司在各类“全球最具创新精神企业排行榜”上一直名列前茅，但苹果手机背后的任何一项关键技术都是在政府出资支持下取得的科研成果。例如，互联网的前身是阿帕网，是在20 世纪60 年代获得美国国防高级研究计划局资助的一个项目，后者隶属于美国国防部。地球定位系统（GPS）开始之初，是20 世纪70 年代一项被称为导航星的美国军事计划。iPhone 的触屏技术是由一家名叫FingerWorks 的公司发明的，该公司是由获得政府资助特拉华大学的一位教授和他的一位博士候选人创办的，他们获得了美国国家科学基金会和中央情报局的资助。即便是iPhone的语音识别个人助理Siri也可以将其血统追溯至美国政府：它是美国国防高级研究计划局一项人工智能项目的副产品。马祖卡托揭露这些事实并不否认史蒂夫·乔布斯以及其苹果公司团队在他们如何将现有的技术汇集在一起方面是非常出色的，而是要说明国家在引领创新方面发挥着关键性作用，说明政府是私人企业成功的关键性伙伴：愿意承担企业不想承担的风险，同时也是要说明，在不了解或不承认这个故事的公共方面将不利于未来的苹果公司的诞生。

第二个流行的神话：风险资本是技术创新的开拓者。但马祖卡托的著作却揭露出：风险资本经常是在政府投资并承担创新的不确定性和高风险之后才进入的。换言之，美国联邦政府是重大技术创新的“造浪者”，而风险资本基本上只是扮演着“冲浪者”的角色，正是美国联邦政府作为风险承担者和市场创造者的企业家活动为风险资本的成功奠定了基础。对美国IT革命、生物技术产业和纳米技术的研究说明，大多数私人风险资本集中在风险投资的中间阶段，而在早期阶段则是由美国“小企业创新研究计划”提供融资的。造成这种状况的主要原因是：激进创新的早期阶段在风险投资上具有资本密集、较低的收益预期和需要长期坚守的特点，而私人风险资本对此却不感兴趣，从而使政府不得不承担起这种风险承担者的职责。“事实上，互联网的发明或纳米技术行业的出现，并不是因为私人部门想要这些东西却无法找到投资来源。两者的出现，都是因为政府在私人部门尚未探测的领域所具有的预见性。即使在政府引入这些新技术之后，私人部门仍然不敢去投资。政府竟然不得不去支持互联网的商业化过程。多年以后，私人风险资本家才开始向生物技术和纳米技术公司提供融资。”（玛丽安娜•马祖卡托，2017）马祖卡托在其著作中引用了其他学者的研究成果，如奥尔斯瓦尔德和布兰斯科姆的研究结论：政府对发展初期的技术企业提供的融资相当于“创业天使”的全部投资，而且大约为私人风险资本投资额的2—8倍；她还引用了布洛克和凯勒的研究发现：在1971年至2006年间，在被《研发杂志》年度奖选中的88项最重要的创新之中，有77项——或者说其中的88%——都完全依赖于联邦政府提供的研究支持，尤其是（但并不仅仅是）在其初始阶段，而且在《研发杂志》的奖项中，排除了信息与通信技术方面的创新。此外，生物制药产业75%的新发明出自依靠公共资金维持运行的实验室。

第三个流行的神话是政府没有能力“挑选出优胜者”，无论“优胜者”是属于一些新的技术、经济部门，还是属于特定的企业。但实际上，在过去几十年中，美国政府虽然没有盯住某一家公司，但却仍然“挑选出了优胜者”，“虽然大多数的政策制定过程都涉及到与学者和企业专家的磋商，但是人们可以清楚地看到，主要的推动力和发展方向——从基础报告到预算方案——都是来自于政府高层官员”。（玛丽安娜•马祖卡托，2017）在这些美国政府机构中，美国国防部国防高级研究计划局、美国能源部高级研究计划局和国家卫生研究院是突出的代表。与从事基础研究的美国国家科学院和美国国家科学基金会不同，这些机构主要致力于应用研究和科技成果的商业化，他们像投资人那样行动，下注于多样化的创新项目的“投资组合”，美国政府为之提供了保护本国企业、政府采购法等成套的政策体系扶植本国企业的创新，例如，美国的公立学校是苹果产品忠实的客户，1994年，苹果公司占据了美国小学和高中教育电脑支出的58%。又如，“集成电路技术从贝尔实验室、仙童半导体公司和英特尔公司，转移到苹果手机或平板电脑之类的电子设备的过程，得益于美国空军和美国国家航空航天局的产品采购。作为以这种新的电路设计为基础的处理单元的唯一买家，国防部的采购合同为新生的微处理器行业的发展以及配套电子设备和元件的引入提供了资金——这些设备和元件的价格是通常的商业化市场承担不起的。” （玛丽安娜•马祖卡托，2017）美国政府的这些机构在“挑选优胜者”上成绩斐然，例如，美国国防部国防高级研究计划局先后成功地挑选出数百项新技术和新产品的“优胜者”，涉及领域包括能源、航空航天、导弹防御、信息与通讯技术、新材料、生物学、医学等，其中最为突出的技术“优胜者”包括互联网、半导体、全球定位系统、激光器、高超音速飞机、无人驾驶汽车、隐形飞机、微型无人机、智能义肢、远程医疗、合金材料等。

[1] 值得说明的是，美国政府的这种干预主要是在联邦政府的部委层面进行的，从而保证了在全国实施统一的产业政策，这与我国因地方政府竞争导致中央统一的产业政策每每落空并导致国内市场分割存在着本质的不同。本来，马祖卡托的这本著作的书名译作“企业家型政府”可能更为合适，但推崇我国地方政府竞争的一些经济学家没有认识到其危害，已经将其称作是“企业家型政府”，为了与之相区别，本书书名译作了“企业家型国家”，因此在行文中，笔者有时也使用“企业家型政府”代指“企业家型国家”。

三、产业政策或国家经济作用的新原理

美国企业家型国家的实践说明，政府具有比修补市场失灵更重要的作用，这就是其企业家职能：政府在生产性投资和创新活动中可以作为创新活动不确定性和风险的承担者，塑造和创造新的市场，引领私人企业的创新浪潮。政府的生产性投资和创新活动往往肩负着重大的使命，这被称作是“任务导向型”的投资和创新活动，例如，我国的“两弹一星”和大飞机项目，导致互联网诞生的美国国防部的初衷，以及将人类送上月球、防止全球变暖和清洁技术的重大战略投资等，当这些使命完成后，其创新成果就会普惠于整个社会。例如，美国宇航局的“阿波罗登月计划”，先后获得了3000 多项专利，带动了二十世纪六七十年代美国和全世界在计算机、通信、测控、火箭、激光、材料和医疗等高新技术产业方面的发展。

市场失灵理论无法解释政府在从事上述“任务导向型”投资和创新活动时发挥的“预见性”战略作用。首先，只集中在修补市场失灵和系统失灵的政策分析框架对于市场创造和任务导向的方向性（以及这种方向内的路线图）没有提出任何正当的理由。其次，在没有考虑国家作为引导性投资者和市场创造者的情况下，这种以失灵为基础的政策分析框架不可能关注和研究政府组织的类型、结构和行为，而后者在研究高风险投资的深度和广度时是必须要考察的。再次，当政策只被看作是“干预”而不是被看作是市场创造和塑造过程的关键组成部分时，在评价任务导向型投资时使用的评估标准不可避免地存在问题。最后，在没有将国家描述为这种过程中的引导性风险承担者和投资者的情况下，以市场失灵为基础的政策分析框架就回避了公私部门之间在风险与收益分配上的关键性问题。因此，马祖卡托提出了一个新的产业政策分析框架： (1) 变化方向的决策；(2)勇于承担不确定性和投身于发现过程的政府组织的性质；(3) 任务导向型和市场创造型的产业政策评估；(4) 风险分摊和报酬分配的方式，如何使智慧增长（smart growth）导致包容性增长（inclusive growth）。（Mariana Mazzucato：2016）我们下面就简单介绍其主要观点。

首先，变化方向的决策。“阿波罗登月计划”和创造互联网等通用技术的任务导向型投资只有通过公共部门和私人企业的合作才能成功，对于这种伙伴关系中的政府一方来说，关键性的不是对私人企业提供激励、提供服务和降低其风险，而是要承担起选择特定变化方向的风险。马祖卡托认为，这种方向性的选择不是在中央机构做出的，而是通过分散的一些政府机构做出决策，如美国国防部国防高级研究计划局和美国能源部高级研究计划局等，弗雷德·布洛克称之为“发展型网络政府”。（弗雷德•布洛克，2010）但在笔者看来，这种决策虽然不是由一国的国务院这种中央机构做出的，但仍是在国家一级的部委机构集中做出的，不能说是完全分散决策做出的，这实际上就是演化经济学长期研究的部门创新体系问题。

由于在选择特定部门（如纳米技术）、特定技术（如全球定位系统）和宽广定义的特定领域（如绿色经济）上存在着巨大风险，所以在某些选择成功的同时，将会出现其他选择失败。这就使政策制定者面临着与政策失灵分析框架相当不同的问题：不是试图决定政府干预还是避开干预的问题，而是理解特定的方向和路线图怎样可以被选择，决定怎样动员和管理可以应对动态社会和技术挑战的活动。政府任务导向型的投资必然有选择，也必然将倾斜竞技场，因此，政策争论的核心不是是否“挑选”，而是这种挑选如何避免锁定在次优状态中。任务应该足够宽广，不仅能够催生许多不同的产业部门(如“阿波罗登月计划”涉及到十几个产业部门)，而且应该足够具体以便转变成可以解决的特定问题，以至于可以持续性对其进行评估。

其次，需要对承担不确定性和投身于发现过程的政府组织的性质进行研究。市场失灵理论提倡尽可能少地减少政府干预，使政府失灵的各种风险如裙带关系和腐败等降到最低。按照这种理论，经济体制的改革方向就必须包括两方面内容。第一个是压缩政府规模，其做法是将越来越多的公共活动外包给更具“活力和效率”的私人部门，它所导致的结果必然是减少可以用于提高政府决策能力的资源，从而使政府部门管理技术和经济变迁的相关知识和能力不断下降。第二个改革方向是尽量将私人部门与政府机构隔离开来，以避免出现政府机构被私人部门所俘获的情况。

与市场失灵理论相反，塑造和创造市场的理论认为，如果政府试图通过塑造和创造新技术、新部门和新市场来推动经济结构的转变，那么，政府改革的方向就必须与市场失灵理论所建议的相反。第一，政府必须建立自身强有力的知识和政策能力，而要做到这一点，政府就必须能够吸引到具有相关知识和技能的顶尖人才，因为如果没有这些人才和专家，政府不仅不能研究视野宏大的问题并提出大胆的经济政策，而且，在推进政府任务导向的政策时，政府就没有能力对私人行为者提供方向性的指导和协调。第二，如果政府要建立自身强有力的知识和政策能力，对其自身组织结构的理解就是基本的。已有研究说明，关键性的要素是其组织结构自身的试验、学习的吸收能力，美国国防部国防高级研究计划局这样的政府机构之所以能够成功，一个重要原因就是其内部试验和学习型的组织结构。第三，与市场失灵理论隐含的政府部门与私人部门尽量隔离的政策相反，塑造和创造市场的理论鼓励两者之间建立相互依赖的紧密关系和新型的信任关系，政府可以利用自身的感召力、各种经济行为者之间信任关系的代理人和定位于具体任务的政策工具等对私人行为者提供方向性的指导和协调。

再次，任务导向型和市场创造型的产业政策评估。市场失灵的产业政策框架通过成本——收益分析的指标和方法评价公共投资的收益是否抵偿了与市场失灵和政策实施（包括政府失灵）相关的成本，这种评价指标和方法是在既定技术经济范式下做出的，是以路径依赖的市场力量作为标准进行评价的，旨在于修补这种既定路径下的市场失灵，它既没有考虑到路径依赖的市场力量对新技术经济范式的不利影响，也没有考虑到政府可以改变和创造新路径（路径创造）的可能性，简言之，市场失灵的产业政策框架为政府作用和产业政策提供的只是一种静态的或稳定态的解决方案，它所提供只是一种有关市场与政府关系的静态理论，没有考虑到经济发展的动态特点，这在创新和公共服务上是非常明显的。

对于任务导向型和市场创造型的产业政策评估框架来说，关键性的问题是要发展一种动态的投资评估工具，以避免产业政策的制定受到既定技术经济范式路径依赖的制约。按照这种原则，评估指标和方法应该考虑到它所带来的各种不同的“溢出效应”，其中包括所培养出来的新的技术能力，以及它是否导致了新技术、新部门和新市场的出现。比如，以政府在生命科学和医疗研究方面的支出而言，政府合理的做法是，突破私人制药行业只关注于药品的做法，而更多地投资于疾病诊断、手术治疗和人们生活方式的调整，以及那些被忽视的关键领域，这些领域对改进全球人口的健康状况具有巨大的潜力。（玛丽安娜•马祖卡托，2017）

最后，风险分摊和报酬分配的方式，如何使智慧增长导致包容性增长。从美国的经验来看，国家在不确定的、高风险的激进创新活动的早期作为风险承担者执行着企业家的职能，但是，虽然国家承担了投资的风险，但却没有得到应得的报酬，这导致了两个严重的后果：一方面，由于国家在创新成功的项目上没有得到报酬，但却在投资失败的项目上却丧失了资本，这势必减少国家在未来为创新融资的能力；另一方面，制药企业的药品高定价使出资进行应用研发的纳税人却买不起其药品，这两个严重的后果导致了创新活动中的机能失调：“投资风险社会化而投资收益私人化”，这使公私部门之间的关系变成了私人资本对国家的寄生关系，以创新为基础的“智慧性增长”不仅没有导致“包容性增长”，反而成为发达国家财富分配两极分化的重要原因之一。因此，有必要改革国家投资的回报机制，使之对创新投资更多，创新更多，从而增加的就业机会也更多。

马祖卡托提出了三种可以考虑的具体措施：专利税收入、收人比例还贷贷款和开发银行。第一种措施是通过建立国家创新基金，通过专利税形式获得直接投入应用技术的投资回报，由此所获得的专利税收入将由国家创新基金用于下一阶段的创新资助。第二种措施是引入类似于学生贷款的收人比例还贷贷款，当企业的收益达到一定程度后，开始向国家提供一定比例的返还，或者国家对它支持过的公司享有权益。第三种措施是采取国家开发银行的形式获得贷款收益。通过这些措施，使公私部门之间的风险承担与收益分配对等化，在公私部门之间建立起合作共生关系而非寄生关系。马祖卡托的这些建议得到了罗德里克的赞同，在他看来，“福利国家的‘阿喀琉斯之踵’在于它需要高税收，却无法刺激对创新行为的补偿性投资”（佚名，2015），如果政府能够分享创新投资的收益，这就能够避免资本家成为几乎独占创新收益的创新寡头，减少社会不平等，使创新的经济成果普惠于大众，因此，现在政府应该像当年做好社会保障建成“福利国家”那样，建设“创新型国家”。

四、《企业家型国家》的启示和不足

演化经济学家佩蕾丝在《企业家型国家》一书的《序言》中指出：美国这个通常被认为最能代表自由市场经济的国家，在创新领域中却是政府干预最多的国家。拉让尼克也指出，就技术创新而言，美国政府比日本政府是更加发展型的。（William Lazonick, 2008）正是因为这个原因，弗雷德·布洛克将美国称作是“隐蔽型的发展型国家”（弗雷德•布洛克，2010）。马祖卡托和弗雷德·布洛克都说，美国政府的这种干预在以前从没有被政策制定者或主流媒体公开讨论过，它都被“隐藏”起来了。那么，美国为什么能够将企业家型国家或“发展型国家”隐藏的这么好？弗雷德·布洛克解释说，美国政府对科技创新强有力的干预之所以被“隐藏”起来，其主要目的是为了防止保守势力的反对：“市场原教旨主义思想的成功，使其被遮蔽起来了。” （玛丽安娜•马祖卡托，2017）《企业家型国家》一书分析说，美国国防部高级研究计划局打着“国家安全”而不是“经济表现”的旗号直接从事创新活动，能源部高级研究计划局打着“能源安全”而不是利用国家力量占领科技制高点的旗号开展活动，这些做法在很大程度上都掩盖了“美国是在创新领域进行政府干预最多的国家”这种事实。

但在著名演化经济学家和经济政策史家埃里克·赖纳特看来，美国在这方面是有意识地“说一套，做一套”的：“自建国以来，美国就在两种传统之间挣扎，就在亚历山大•汉密尔顿（1755-1804）的干预主义政策和托马斯•杰斐逊(1743–1826)的：‘管的越少的政府，管的就越好’的信条之间发生冲突。亚历山大•汉密尔顿是美国1791年建立美利坚第一银行背后的关键人物，而托马斯•杰斐逊却极力反对它，并促使它于1811年关闭。随着时间流逝和美国实用主义开始盛行，这场争论以‘托马斯•杰斐逊派’去负责花哨的政治口号，而‘亚历山大•汉密尔顿派’去负责具体的政策实施而结束。”（埃里克•赖纳特，2010:18）[1]赖纳特举了很多例子说明美国的这种两面派作风，例如，“在华盛顿特区，美国小企业委员会每年都会用联邦资金为美国私立公司提供超过200亿美元的贷款和担保。离美国小企业委员会几个街区的地方，华盛顿的一些机构——世界银行与国际货币基金组织则继续实施他们对贫困国家进行遏制的传统，不让第三世界国家拥有类似机构和制度。” （埃里克•赖纳特，2010:17）[2]

对此，我国经历过很多上当受骗的切身之痛，大飞机项目的下马以及二十多年后又重新上马只是其中的一个突出例子。但即使有了这种教训，我国仍不断被美国所欺骗。例如，在美国政府的压力下，我国在2011年取消了自主创新产品政府采购的政策，而美国当时却在执行奥巴马政府的《购买美国产品法》：2011年6月23日，中国财政部正式颁发了“关于停止执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》等三个文件的通知”，“决定自2011年7月1日起停止执行《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购预算管理办法〉的通知》(财库[2007]29号)、《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购评审办法〉的通知》(财库[2007]30号)和《财政部关于印发〈自主创新产品政府采购合同管理办法〉的通知》(财库[2007]31号)三个文件”。中国没有参加WTO政府采购协议，美国政府根本就没有权力对我国自主创新产品政府采购政策进行干涉（贾根良，2011,2012），美国政府的这种做法充分说明了其遏制中国发展的两面派作风，因此，笔者一直在呼吁我国要恢复执行《自主创新产品政府采购预算管理办法》三个文件。

马祖卡托的新著可以给我国经济理论的发展和经济政策的制定提供许多启示，但由于篇幅所限，这里只简单地提出三点。

第一点是本书所讨论的问题或者说创新政策问题是产业政策讨论的核心问题。在过去的三十多年中，经济理论界对产业政策问题的争论经历了三个阶段的演变：第一个阶段是从20世纪80年代到90年代中期，产业政策的争论被研究“发展型国家”的学者所主导；第二个阶段是从1998年亚洲金融危机的爆发到2006年的沉寂时期，在这个时期，学术界主流的观点多对产业政策持负面评价；第三个时期是从2007年至今，其重要的特征就是演化经济学对产业政策的研究产生了重要影响。2007年，著名演化经济学家苏特提出,创新政策将成为产业政策研究的核心问题；（Luc Soete, 2007）赛默里、多西和斯蒂格里茨出版了相关专著。（Cimoli M., G. Dosi, and J. E. Stiglitz, eds. 2009）但除了个别学者外，目前国内学者对产业政策的争论几乎从不知晓国际学术界在过去十年中的这种新进展，笔者希望马祖卡托的这本著作能对这种产业政策的争论有所触动。

第二点是美国“企业家型国家”的真相再次证明了赖纳特和笔者在多年前就已倡导的经济政策制定格言的正确性：“按美国所做的去做，不要按美国所说的去做”，我国必须奉行独立自主的国策。在国家发展战略和经济政策的制定上，我们必须透过美国政府和学术界的花言巧语以及主流的自由化理论去考察美国的现实实践，在美国, 对创新的各种各样的支持比其他国家要多得多, 美国国防部高级研究计划局几乎支持了所有重大的科学技术领域，但其政府和学术界却一直向别的国家宣传自由竞争和反对政府干预的学说，这种状况对其他国家的经济政策产生了严重的误导，因此，“按美国所做的去做，不要按美国所说的去做”仍是我们需要牢记在心的经济政策格言。在这方面，我国“两弹一星”计划的成功经验值得总结，该计划出台的时间不仅早于对美国“企业家型国家”产生了重要影响的美国国防部高级研究计划局的成立，而且也是不亚于美国“企业家型国家”成功的典范，但非常可惜的是，“两弹一星”的成功经验在改革开放后并没有发扬光大，我国在这方面非常值得反思。

第三点是我们需要深入研究美国“企业家型国家”的成功经验和存在的问题对我国创造“新型举国体制”提供的重要启示和借鉴。2016年5月，中共中央、国务院在新发布的《国家创新驱动发展战略纲要》中提出，要发挥社会主义市场经济条件下的新型举国体制优势，集中力量，协同攻关，加快突破重大核心技术，开发重大战略性产品，在国家战略优先领域率先实现跨越。与计划经济体制下“两弹一星”的“举国体制”存在差别，我国如何建立市场经济条件下的新型举国体制？在这方面，有许多问题值得研究，例如，我们需要对东亚发展型国家、我国“两弹一星”的创新体制（我国改革开放前的三十年同样可以称作是“发展型国家”）和美国的企业家型国家（也有学者称之为“新发展型国家”）进行比较研究，以充分利用我国社会主义制度的优越性。又如，马祖卡托在谈到“投资风险社会化而投资收益私人化”的解决方案时提出了三种措施，但没有提出另一种很重要的措施——也就是通过国有企业解决这一问题。国有企业不仅可以在我国创新驱动发展战略中充分发挥创新先锋的作用，而且，还可以作为国家创新意志的政策工具发挥更大的作用，对这一问题的深入研究对我国国企改革具有重大意义，在这方面，《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》一书具有很重要的启发价值。

毋庸讳言，马祖卡托的这本新著也存在着一些不足，其中最大的不足是对我国风能和太阳能产业研究的不深入。这也难怪，该书有关绿色工业革命和风能、太阳能的第6-7章是在出版前在原来电子版基础之上临时新增加的，研究不深入也情有可原。但马祖卡托对我国风能和太阳能产业研究的不深入却反映出，她对笔者所关注的新国际分工对发展中国家产业政策能否取得成功具有决定性影响缺乏研究，因而注意不到我国风能和太阳能产业政策存在的严重缺陷。

在旧国际分工之下，李斯特有关“出口工业制成品、进口原材料”的国家致富原则之所以成功就在于当时的工业价值链在国际上还没有分解，抓住了工业也就抓住了价值链高端。但在二十世纪八、九十年代以来的新国际分工条件下，李斯特的国家致富原则不再成立，因为无论是工业，还是农业或服务业，新国际分工主要表现为价值链的高端和低端的分工，只有抓住各产业的价值链高端，发展中国家才能像历史上的发达国家一样取得成功，因此，笔者提出了新李斯特经济学的国家致富新原则：进口价值链低端产品，出口价值链高端产品，产业政策的目标在于保护本国的价值链高端。（贾根良等，2015）

但是，我国的战略性新兴产业却是从价值链低端参与新国际分工的，相关产业政策也是鼓励参与这种新国际分工的，对其价值链高端缺乏保护，这不仅与新李斯特国家致富新原则背道而驰，反而在市场力量的作用下，使我国更有可能锁定在全球价值链低端而不能自拔，这是我国在太阳能和机器人等战略性新兴产业上实施的产业政策之所以必然失败的根本原因，（贾根良，2013）也是在战略性新兴产业也出现大量产能过剩的根本原因。这就提出了一个很重要的问题：产业政策的制定是基于那种经济理论，是基于西方经济学的比较优势和自由贸易理论，还是基于笔者的新李斯特经济学？马祖卡托所研究的美国不存在这个问题，因为发达国家已经处于新国际分工的价值链高端，比较优势理论适合其国情，但美国却从没有实施过真正的自由贸易。然而，对于我国等发展中国家来说，面临着如何创造高端价值链的问题，比较优势和自由贸易理论都不符合国情，国家作为风险承担者和市场的创造者，其产业政策应该定位于保护和扶植高端价值链，而不能像我国的产业政策那样鼓励战略性新兴产业从价值链低端融入发达国家跨国公司控制的价值链，致力于为发达国家的价值链高端开拓中国市场。由此看来，我国不仅需要美国的“企业家型政府”，更需要笔者的新李斯特经济学。在我国，“企业家型国家”只有建立在新李斯特经济学的国家致富新原则之上，才能取得成功。

[1] 埃里克·赖纳特著：《富国为什么富，穷国为什么穷》，杨虎涛等译，贾根良审订，北京：中国人民大学出版社，2010年，第18页。

[2] 埃里克·赖纳特著：《富国为什么富，穷国为什么穷》，杨虎涛等译，贾根良审订，北京：中国人民大学出版社，2010年，第17页。

参考文献

[1]    Anonymity：Professor Mazzucato delivers prestigious Raúl Prebisch lecture and meets President of Argentina.University of Sussex. c2017[2017-2-13]. http://www.sussex.ac.uk/spru/newsandevents/2016/talks/prebischlecture.

[2]    Cimoli M., G. Dosi, and J. E. Stiglitz, eds: Industrial Policy and Development. The Political Economy of Capabilities Accumulation. New York: Oxford University Press. 2009.

[3]    Luc Soete: From Industrial to Innovation Policy, Journal of Industry Competition & Trade, 2007, 7(3).

[4]    Mariana Mazzucato: The Entrepreneurial State, Demos, London, UK. 2011.

[5]    Mariana Mazzucato: From market fixing to market-creating: a new framework for innovation policy, Industry and Innovation, 2016, VO L. 23, NO. 02, 140–156.

[6]    Michael Jacobs and Mariana Mazzucato: Rethinking capitalism: economics and policy for sustainable and inclusive growth,Wiley-Blackwell,2016.

[7]    William Lazonick: Entrepreneurial Ventures and the Developmental State: Lessons from the Advanced Economies, UNU-WIDER, Discussion Paper No. 2008/01.

[8]    埃里克•赖纳特：《富国为什么富，穷国为什么穷》，杨虎涛等译，贾根良审订，北京：中国人民大学出版社，2010。

[9]    弗雷德·布洛克：《被隐形的美国政府在科技创新上的重大作用》（上、下），《国外理论动态》2010年第6期和第7期。

[10] 贾根良：《评佩蕾丝的技术革命、金融危机与制度大转型》，《经济理论与经济管理》2009年第2期。

[11] 贾根良:《取消自主创新政府采购政策堪比近代史上关税自主权的屈辱丧失》，中华网论坛2011年8月4日[2017-2-13]，http://club.china.com/data/thread/1011/2729/33/11/1_1.html。

[12] 贾根良：《我国为什么不要急于加入WTO政府采购协议》，《国外理论动态》2012年第1期。

[13] 贾根良：《迎接第三次工业革命关键在于发展模式的革命：我国光伏和机器人产业的案例研究与反思》，经济理论与经济管理，2013年第5期。

[14] 贾根良等著：《新李斯特经济学在中国》，北京：中国人民大学出版社，2015。

[15] 贾根良：《我国应该加强西方政治经济学的教学与研究》，《政治经济学评论》2017年第1期。

[16] 玛丽安娜·马祖卡托：《企业家型国家：破除公共与私人部门的神话》，王中华、封岩译，贾根良校，商务印书馆，2017。

佚名：《罗德里克：从福利国家到创新国家》，参考消息网2015年1月23日[2017-2-13]，http://column.cankaoxiaoxi.com/2015/0123/638820.shtml。

项目来源

国家社会科学基金重点项目（编号：14AJL009）：“第三次工业革命与我国经济发展战略的调整研究”的阶段性成果，该文为马祖卡托《企业家型国家》一书的中译者序。